专家解读四中全会:立法机关主导立法将助推环境法治
十八届四中全会于10月23日在北京闭幕，发布《中国共产*第十八届中央委员会第四次全体会议公报》。本第一时间邀请苏州大学王健法学院副教授、中国环境科学学会环境法学分会委员冯嘉对十八届四中全会公报进行解读。
中共十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出要 深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径。 这句话看似简单，却将对我国的立法体制产生深远影响。笔者长期以来一直关注、研究我国的环境法治，认为健全立法机关主导、社会各方有序参与的立法体制将显著提升我国的环境立法质量，助推环境法治。
环境立法质量不高 部门立法体制难辞其咎
我国环境法律法规数量众多，但仅从我国近些年来环境质量每况愈下的现实就可大体判断这些环境法律法规的实施效果了。造成这一问题的原因有很多，比如一些地方*府纵容企业违法，环保部门执法不严等执法方面的原因，但根源还是出在立法上。大多数现行环境法律法规都或多或少地为纵容违法、执法不严等破坏环境法治的行为 留有余地 ，责任人难以得到法律的严惩，再多的法律法规也无济于事。因而，建设环境法治迫切需要提升环境立法质量。
环境立法质量不高，与我国现阶段广泛实施的部门立法体制有密切的关系。众所周知，根据《宪法》及《立法法》的规定，人大是我国的立法机关。但实际上，法律、法规的草案大多都是由负责具体管理工作的行*部门起草的。当行*部门将法律、法规的草案起草后，再按照《立法法》规定的立法程序由享有立法权的机关予以审议。这就是所谓的 部门立法体制 。在部门立法体制下，主导立法的实际是行*部门，行*部门不仅提议是否制定一部法律或法规，还通过起草草案而直接影响着法律法规文本的最终内容。这种立法体制的设定，有助于发挥行*管理部门的专业性，提升立法的针对性，但极易造成立法的部门化倾向，使立法成为部门利益法定化的重要手段，从而影响立法质量。
比如，行*部门起草的法律法规中，最重要的内容一般都是许可、处罚或强制等行*权力的创设，甚至有的行*部门之所以提出一个法律案，就是为了方便其行使某种行*权力。如此一来，法律制度的创设基本上都是围绕行*权力的运作而展开。为了确保行*权力的运行，法律法规的草案会给行*相对人规定一大堆义务，但很少有关于行*相对人和其他社会主体权利的规定，更缺乏必要的权利救济措施。对权利的救济实际上就是对权力的制约，这样的规定无疑给权力的滥用(譬如纵容违法排污行为)提供了充分的空间。
此外，行*部门在起草法律法规草案时，往往仅重视运用行*手段，习惯性地将一切社会事务纳入行*管理的范畴，试图通过许可、处罚等强制手段解决问题，却普遍忽视成本低、效果好的社会自治和市场机制的运用。这造就了我国环境法 重行*、轻民事 的典型特征。
还有一点不容忽视，行*部门在起草与自己行*职能密切相关的法律法规时，往往避免让自己在将来实施法律时 压力山大 ，很少通过立法给自己规定一个 高大上 的或较难达到的目标。在环境立法中，这集中表现为法律法规在严厉程度方面的 羸弱 。面对日益严重的环境问题，面对嚣张排污的违法企业，我们的环境法律法规只能用软弱的措施勉强应对， 执法成本高，违法成本低 就是不难解释的现象了。
环境立法中的部门立法体制还容易造成不同行*部门的职权重合或冲突。由于法律和行*法规是行*部门行使行*权力的主要依据，因此行*部门都非常重视通过立法将本部门的行*职权法定化。职权法定化甚至与一些行*部门的存废密切挂钩，如果一个行*部门缺乏法律或法规授予的职权，则这个行*部门也就在法律上丧失了存在的必要性。在这种考虑之下，每个参与起草法律法规的行*部门都试图在草案中最大化地规定自己的行*职权，而无论这项职权是否真的必要，总之要将本部门变为执行该法律法规的主要机关。这不免会在立法上造成由行*部门分割管理事项的局面，比如水资源保护方面的 九龙治水 格局，生态意义上完整和统一的水资源在实践中却被若干个行*部门拆分管理：有的管地表水，有的管地下水;有的管城市的水，有的管农村的水;有的管水污染，有的管水量;有的管排污口，有的管水体 但问题是现实中的水资源及其功能是不可能被人为进行分割的，地表水和地下水是相通的，城市的水和农村的水是互补的，污染物是要靠一定量的水才能稀释的，水体环境质量是要靠严格管理排污口才能维护的 但我们的法律法规却把这些管理事项都一一拆分给了不同管理部门。所以各个行*部门在执法实践中只能我行我素，缺乏配合，不同部门的职权冲突或重合更是家常便饭。